新时代非税收入管理当有新作为

2018-04-12 08:09:34  [来源:华声在线]  [作者:林森]  [责编:曾晓晨]
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林森

党的十九大作出了中国特色社会主义进入了新时代的重大政治判断,明确了深化财税体制改革的奋斗目标和战略安排。新时代的各项工作应当有新思考、新气象、新作为。现就新时代规范非税收入管理谈一些个人看法和建议。

一、非税收入管理凸显三个新特征

(一)上冷下热。管理层级越高,管理热度越低;越往基层,越重视非税收入。从顶层设计力度、专司机构设置以及报表统计口径等方面的差异均能窥见一斑。

(二)东冷西热。经济发达地区因税收底子好,对非税收入管理的关注度不高。而欠发达地区,常常是“税收不足非税补”,十分偏好在非税收入上“做文章”。

(三)虚冷实热。各级各地非税收入管理实践旺盛,而反观理论界,非税收入这一研究课题则是“半道出家”,至今仍然探索冷清。

二、非税收入管理面临三个新纠结

(一)非税收入会不会影响财政收入质量。非税收入和税收收入都是财政收入的组成部分,两者占地方收入的比重此消彼长。非税收入占比高意味着税收收入占比低。让人感到纠结和困惑的是:为何评价财政收入质量时,不着重分析税收占比低,而是逆向思维,将财政收入质量不高归结为非税收入占比过大。实际上,评价财政收入质量更应盯住两个核心指标:税收收入质量和非税收入质量。而两类收入质量低或高,直接取决于收入虚或实,即是否存在空转、混库等虚增行为。因此,依法依规收取的、没有水分的非税收入也是真金白银,不会影响财政收入质量。

(二)非税收入最终会不会清零。近年来,一大批行政事业性收费和政府性基金相继取消、免征或降标,力度之大前所未有,引发了对于非税收入长期存在性的疑问。非税收入会不会最终走向消亡?实际上,非税收入与社会主义经济制度、国家政权、国家治理相伴相生,其存在的本质意义并非仅是筹集资金。比如,征收罚没收入主要是为校正负外部效应,征收土地使用权出让收入则凸显生产资料的社会主义公有制及国家所有者权益,并旨在促进国有资源科学配置。因此,随着政府自我保障能力的提升,收费基金等政府管理类非税收入可能会逐渐萎缩乃至取消。但是,国有资源(资产)有偿使用收入、罚没收入等不会清零。非税收入不是越少越好,更不是没有就好。

(三)非税收入是不是企业负担的推手。在清费减负持续加力的背景下,人们似乎更容易把非税收入与企业负担直接联系起来,不少人认为只要交了钱,税收之外就是非税收入,有的还将非税收入等同于过去的“三乱”。如同企业所付出的融资成本、生产成本一样,缴纳的非税收入也构成了企业成本的一部分。从这个意义上而言,非税收入的确是企业的一种负担。因此,按照党的十九大精神,深化清理收费改革、继续推进费改税,仍是主旋律。但是,将企业负担重的幕后推手简单归咎为非税收入并不实事求是。不同行业、不同企业、企业的不同发展阶段所承担的费负不尽相同。古今中外,财政收入从来没有清一色税收的,非税收入并不是搅局者。在加强非税收入管理的同时,规范其他涉企收费同等重要。

三、四个新思路拓展非税收入管理新作为

(一)精准定性。从字面意义而言,非税收入即指除税收之外的所有政府收入,加之,官方对于非税收入的定义主要采取“列举+排除”的方式,容易引发误解。因此,准确定性、厘清边界,明确是什么、管什么,才是消除争议的最好方式。当前来看,应当首先锁定已经引发争议的政府性收费,将事业单位、社会团体利用政府职能或国有资源、资产收取的服务性收费,纳入非税收入管理。长远来看,可以基于非税收入取得的理论依据,即准公共物品配置效率和社会福利最大化理论,负外部效应矫正理论以及财产所有权理论,将非税收入定性为:政府的成本补偿收入(如政府还贷性高速公路车辆通行费)、管理秩序收入(如罚没收入)以及财产使用收入(如土地使用权出让收入)。

(二)客观定位。非税收入与税收收入都是两种古老的财政收入形式,两者会有主次之分,但应无贵贱之别。大体上来说,财政收入应当以税收收入为主、非税收入为辅。因此,坚持税费并存、并重、并举始终应是题中之意,特别要消除对于非税收入不必要的曲解和偏见。此外,舆论支持相当重要,宣传、研究、培训要三维齐发力,以期客观呈现和还原非税收入的本来面貌,传递正能量。

(三)合理定量。我省立项的涉企收费,仅剩破损公路及公路设施赔补偿费和公路占用费,应当尽早打通省定涉企“零收费”的最后一公里。对水土保持补偿费、文化事业建设费等具有准税收性质的非税收入先行实行“费改税”。特别要抓住非税收入质量优化这一主要矛盾,通过书面调查与实地详查相结合的方式基本摸清我省非税收入虚增底数,压减非税收入做到发力精准、切中痛点、循序渐进,围绕“高质量”实现财政收入脱虚向实。总而言之,就是要把非税收入规模控制在政策允许的范围和额度之内,不以多少论英雄。

(四)科学定则。依法治费原则。期待有朝一日非税收入也能享受税收法定的类似待遇,由法律进行规范。收支脱钩原则。守住非税收入全部实行统筹安排、收支脱钩的基本原则和管理底线,打消非税收入是单位自有资金、是政府法外自留地的认识误区。高效便捷原则。顺应“互联网+”的时代潮流,加快推进非税收入收缴电子化和票据电子化,让非税收入缴款也像淘宝购物一样随时随地随身支付,非税收入资金的核算、划缴、退付,非税收入票据的申领、核销、年检等日常征管业务实现全流程的网上办理。

(作者系湘潭大学商学院博士研究生)