黄婷
2019年2月，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时指出“规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要”。这次会议审议通过了《重大行政决策程序暂行条例(草案)》。4月20日，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》)，自今年9月1日起施行。
该《条例》将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序，系我国关于政府决策程序规定的第一部行政法规。它既是推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程，制约任性用权的有力举措，也是有效防控决策风险、提升党和政府施政能力的有效良方。各级政府应在准确把握几个重要维度的基础上坚决依法履行。
维度之一：重大行政决策程序的前提是公众参与制度。公众参与程序的价值目标是民主性，是确保决策质量的前提。重大行政决策事项往往与重大民生密切相关，且涉及的利益主体、范围及内容相对复杂，决策者需要在不同的利益主体之间进行利益划分、平衡与再分配，如果不能以人民群众的利益为出发点和落脚点，就会失信于民并引发决策失误、违法或违规现象。应着力从三个方面落实公众参与制度：一是畅通公众参与渠道。理性确立重大行政决策“利益相关者”标准，采取公众参与对象由决策主体被动筛选与主动申请相结合模式，科学划定参与者范围;二是坚持多样化公众参与方式。采取听证会、座谈会、协商会、社区基层访谈、书面征求意见、调查走访、问卷调查、民意调查等多种形式，倾听民生、了解民意，便捷公众参与;三是增强公众参与效果实质化。对公众参与形成的意见应及时归纳整理、分析论证、切实吸收，确保其转化为决策参考意见。
维度之二：重大行政决策程序的重心是合法性审查制度。合法性审查的价值目标是合法性，是确保决策质量的重要保障。根据《条例》规定，合法性审查的范畴为决策事项是否符合权限、决策草案形成是否符合程序、决策内容是否符合法律规定三项。一是就重大决策事项是否符合权限做出合法性审查。《条例》规定了五大类事项隶属于重大行政决策的权限范畴，作为决策主体的“县级以上人民政府”就法定的五类事项进行决策不能任意而为，必须履行法定程序;二是就重大行政决策是否履行法定程序做出合法性审查。《条例》明确规定重大决策应当按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个步骤依法履行，决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论;三是决策内容是否与上位法相一致，如与上位法相违背则不得施行。要严格对照我国现行立法体制和价值位阶，重点针对重大行政决策内容是否与宪法、法律、行政法规、地方立法等相违背，审核其合法性。
维度之三：重大行政决策程序的关键是集体讨论决定。集体讨论决定是重大行政决策法定程序的末位环节，也是确定决策草案是否施行的关键环节。坚持集体讨论决定制度，一是要坚决杜绝行政领导“一言堂”。《条例》明确规定：“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。”随着社会治理的多样化，行政领导面对的决策事项更为复杂，“一言堂”决策方式易受到决策者主观价值差异、多方利益博弈等诸多因素影响，集体讨论决定可有效提升党和政府施政质量和效率;二是要防止行政领导借集体讨论之名懒政、庸政、怠政。《条例》明确了重大行政决策集体讨论的内容、程序及相关事项，规定“讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见”，可有效防止部分行政决策领导人借集体讨论之名，行不敢担当之实。
维度之四：重大行政决策程序的要素是专家论证与风险评估。专家论证与风险评估的价值目标是科学性，是确保决策质量不可或缺的要素。《条例》明确规定“对专业性、技术性较强的决策事项”或“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的”，应当组织专家论证或风险评估。当前，在我国重大行政决策法治实践中，还存在忽视专家论证与风险评估程序的情况，有的仅仅将其视为形式上的规定，没有进行专家论证或者有选择性地进行专家论证，有的疏忽大意不做风险评估或者风险评估的结果与可能发生的风险大相径庭。实施专家论证制度应注重专家的专业性、代表性、中立性，与项目利益相关人员必须回避，以防止违背追求科学性的初衷;实施风险评估制度应注重综合研判、全面评估。
(作者系湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校基地特约研究员)
