肖爱
2018年4月，习近平总书记在考察长江经济带时，反复强调“共抓大保护、不搞大开发”不是不要大发展，而是要立规矩，确立“生态优先、绿色发展”原则，倒逼经济社会高质量发展。他叮嘱湖南要保护好洞庭湖，“守护好一江碧水”。
近年来，在党中央、以及湖南省委省政府一系列政策举措推动下，洞庭湖区域经济社会发展转型升级步伐加快。实现洞庭湖区域“生态优先、绿色发展”既是一场攻坚战，更是一场持久战，在基调已定、发展道路日益明晰情况下，亟须强化生态法治，为保护和建设大美洞庭提供长效机制。
以“协同法治”理念推进洞庭湖区域绿色发展
协同法治，是有鲜明互动、协调与合作特色的法治。
以“协同法治”理念推进洞庭湖区域绿色发展应体现在目标、主体、机制三个方面：目标协同，就是洞庭湖生态环境保护与经济发展的协同，并且经济发展的前提是“生态优先”;主体协同，就是中央和地方以及地方政府之间、政府各部门之间要协同，政府和社会要协同，不同社会主体之间尤其是不同生产经营者之间要协同;机制协同，主要指决策协同尤其是立法协同、执法协同、纠纷解决协同等。
促进洞庭湖综合性一体化专门立法
目前，国家层面、地方层面都还没有针对洞庭湖保护和开发利用的专门法律法规。2018年8月，湘鄂两省四市一区政协主席联席会议建议两省同步出台《洞庭湖治理与保护条例》。
鉴于洞庭湖90%多的面积在湖南，应以湖南为主体促进洞庭湖综合性一体化专门立法。省人大已将《洞庭湖条例》纳入十三五立法规划，启动了立法工作。岳阳市人大制定的《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》，日前已获得省人大批准。
与此同时，“一湖四水”流域占了湖南95%的国土面积，水环境、水生态、水安全都是绿色发展的基础。而目前水质水量分别立法、忽视水生态的涉水立法路径已捉襟见肘，建议省人大尽快启动调研制定《湖南省水保护条例》，立足全省综合性一体化保护水环境，为“法治洞庭”提供支持。
加快实行洞庭湖生态环境保护综合行政执法
洞庭湖区域分布有多个国家级或省级自然保护区、国际重要湿地、国家级或省级风景名胜区，分别设有不同管理机构。洞庭湖行政管理与执法涉及二十多个县级行政区，每个行政区又有二十多个部门职能涉及洞庭湖。
针对此类“九龙治水”现象，中共中央办公厅、国务院办公厅2018年12月4日印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，要求于2019年3月底前整合相关部门污染防治和生态保护执法职责、队伍，按照属地管理、重心下移原则，减少执法层级，相对集中行政执法权;组织开展交叉执法、异地执法，强化协调联动，健全行政执法与司法衔接机制。
实行洞庭湖生态环境保护综合执法已是势在必行，建议结合国有自然资源资产管理体制改革，设立“洞庭湖国家公园”，并吸收密云水库经验、生态环境保护综合行政执法改革成果，设立一体化行使行政执法权的“洞庭湖国家公园生态环境保护综合行政执法大队”。在“洞庭湖国家公园”，不能降低对自然保护区、湿地保护区等区域的保护要求，还应“分区施策”，即将洞庭湖国家公园划分为核心区、缓冲区、实验区和外围地带，采取强有力的措施逐步实现核心区荒野化，缓冲区无生产性、经营性活动，实验区可布局对生态环境无危害的生态旅游和文化服务等产业。
以司法专门化为“生态优先、绿色发展”保驾护航
近年来，洞庭湖生态环境司法专门化一步步推进——2015年底，岳阳市中级人民法院成立了环境资源审判庭;2016年12月设立君山区人民法院洞庭湖环境资源法庭，审理君山区辖区内一审环境资源案件以及高级人民法院、岳阳市中级人民法院指定的君山区辖区外涉洞庭湖水资源的一审环境资源案件。但这些举措局限于“涉洞庭湖水资源”案件审理，并难以克服地方保护主义困扰。为进一步强化洞庭湖生态环境司法专门化，建议：
一是将所有涉洞庭湖污染防治和生态保护案件、自然资源权属案件等都交由洞庭湖专门司法机构负责;
二是审判机构设置应与市级、县级行政区划相分离。建议设立湖南省“洞庭湖生态环境法院”，专门审理洞庭湖各行政区上诉案件，以及对洞庭湖有重大影响的环境资源一审案件;
三是在不违反诉讼法前提下，由省高级人民法院发布全省统一的环境资源案件特别审判规则;
四是充分利用省内环境资源法学硕士培养机构教学科研资源，联合开发环境资源法学研究生实习课程，培训和培养环境资源专门司法人员。
(作者系湖南省生态环境保护法治研究中心研究员、湖南师范大学法学院副教授)
