制图/李雅文
导读
“烟波不动影沉沉，碧色全无翠色深。疑是水仙梳洗处，一螺青黛镜中心”——洞庭湖之美，自古名震天下。
4月25日，习近平总书记在岳阳市君山华龙码头和城陵矶水文站视察时强调指出，修复长江生态环境，是新时代赋予我们的艰巨任务，也是人民群众的热切期盼。
湖南应如何以习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上重要讲话精神为基本遵循，尽快还“母亲湖”清新美丽容颜、确保洞庭湖区可持续发展?湖南日报特约请专家学者建言献策。
李爱年 刘爱良
2018年4月25日，习近平总书记在湘考察推动长江经济带发展时，对洞庭湖生态治理提出殷切嘱托——“共抓大保护、不搞大开发”“把长江、洞庭湖留给子孙、留给未来”。近日，湖南省委连续召开专题会议、出台系列举措，坚决贯彻落实习总书记推动长江经济带发展重要思想，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，举全省之力保护好“一湖四水”的宏大格局正在进一步聚集形成。
经过多年努力，洞庭湖生态治理成效显著，但生态环境破坏现象仍然严重——水土流失加剧、河湖湿地退化、通航能力下降、一些物种濒临灭绝、地质灾害频发，同时洞庭湖流域所涉不同行政区域，上下游、左右岸、不同产业的发展诉求不一，发展不平衡、不充分问题较为突出。实现洞庭湖的绿色发展，既要靠技术支撑、资金支持，但更为关键的要靠法治保障。法治是生态环境治理体系和治理现代化的必然要求，要通过科学立法协调洞庭湖经济发展和生态环境的关系，通过严格执法打击破坏洞庭湖生态行为，通过公正司法为职能部门依法行政和公民权益提供坚实保障，通过全民守法为洞庭湖生态创造良好法治氛围。具体而言，应在以下几方面加大推进力度——
立法必先，加快制定洞庭湖流域一体化综合性法规。切实改变当前洞庭湖地方立法“条块分割碎片化”“开发利用与生态治理两张皮”以及立法陈旧、交叉重叠、矛盾冲突的弊病，加快制定出台一部融保护、治理和利用洞庭湖于一体的综合性法规。要牢固树立“共抓大保护、不搞大开发” “生态优先绿色发展”的立法理念;要以系统性思维，将洞庭湖生态保护置于压倒性位置，同时统筹考虑科学利用水资源、优化产业布局、合理配置港口岸线资源和安排重大投资项目，形成协同、协调的法律机制，实现洞庭湖生态保护和经济发展的辩证统一;要建立洞庭湖污染防治制度、生态红线制度，明确洞庭湖生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，规定洞庭湖各类环境要素生态补偿的原则、范围、种类、资金来源、补偿标准等内容。因此，这部法规的定位不是水资源法、水环境保护法、水经济法，而是综合洞庭湖流域资源开发利用和保护决策、统筹上中下游利益诉求、协同各地方联动的综合性立法。
执法必严，构建洞庭湖流域一体化执法机制。切实改变“九龙治水”“规划打架”“地方保护主义”怪象，在省一级建立洞庭湖绿色发展委员会，统筹协调洞庭湖环境治理与产业发展，统一规划编制实施和监督管理，确保“一张蓝图绘到底”;要按照流域生态系统规律，对水安全、防洪、治污、港岸、交通、旅游等部门职责一体考虑，结合大部制改革推进，建立洞庭湖流域资源统一监管制度和综合执法机制，确保实现洞庭湖执法统一监测、统一许可、统一行政处罚、统一执法尺度的“四统一”;要牢固树立“一盘棋思想”，实行湖长制与河长制的有效衔接，构建上中下游、左右岸政府协商磋商机制，建立健全洞庭湖区省、市、县污染防治与生态治理联防联控机制。
司法必公，健全洞庭湖环境司法保障机制。切实破解当前“行政司法衔接难”“环境司法立案难”“司法标准不统一”等问题，按照洞庭湖湖区特点，建立跨区域的环保法庭、派驻检察机构、湖区派出所，专门管辖洞庭湖区域内污染环境、破坏生态的刑事、民事、行政纠纷案件;健全环境行政执法部门与刑事司法之间的衔接机制，规范环境污染犯罪案件移送程序，明确与环境污染犯罪相关的司法标准，严厉打击洞庭湖环境犯罪行为;建立洞庭湖区环境行政机关申请强制执行司法审查的绿色通道，构建环境纠纷速裁程序，推行环境专家陪审员制度，积极支持检察机关、社会组织提起环境公益诉讼。
违法必究，营造“爱湖”“护湖”的守法氛围。改变湖区群众“法在形而不入心”“遇事上访不上诉”的错误观念，健全领导干部生态环境损害责任追究机制，对领导干部违法决策、乱执法、不执法以及不严格司法等行为造成湖区生态破坏或者环境污染的，追究其相应的党纪政纪、刑事责任。积极开展环保普法宣传，送法进湖区、堤垸、航船，形成全民动员共治共享的良好氛围。定期发布洞庭湖区绿色发展法治白皮书和案例集，健全公众依法维权和利益表达机制。
保护洞庭生态，唯有践行法治。2018年5月11日，湖南省委十一届五次全体会议通过《关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南省高质量发展的决议》，该决议提出“加强生态环境保护立法，加快制定出台《洞庭湖保护条例》”。全省上下应以推进长江经济带发展为契机，以最严法治的规范引领作用，推动洞庭湖“一江清水”“浩浩汤汤”。
(作者分别系湖南师范大学法学院教授、环境法博士生)
