新行诉解释的理性回归与现实隐忧

2018-02-09 10:13:26  [来源:潇湘晨报]  [作者:高亚洲]  [责编:曾晓晨]
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7日,最高法公布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)。

需要交代的背景是,现行行政诉讼法是于2015年5月1日起实施,在实施之时,最高法就曾发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。于此而言,此番“行诉解释”其实是根据行政诉讼实践的修正和补充。从具体内容来看,跟3年前的司法解释相似,关注的重点依然在“民告官能否见官”上。

稍作对比,还是能从中找出值得关注的异同。关于官员出庭应诉的问题,在2015年的司法解释中,就已经确认行政机关负责人出庭应诉制度。当时,把行政负责人明确为单位的正副职。此举被舆论解读为减少问题解决半径的“首长出庭制”。

而此次的“行诉解释”,除了继续强调行政机关负责人出庭应诉外,并明确涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件必须出庭,还适度扩大了行政机关负责人的范围,增加了“其他参与分管的负责人”。

此番修正看似在淡化备受好评的“首长出庭制”,其实是法治语境下的理性回归。行政诉讼终究是权利主体间的法律活动,过于强调“首长出庭”,其实是对法治的不自信,甚至说是“官本位、迷信权力”的表现。

相反,通过扩大负责人范围,反而能够因为出庭者熟悉情况、拥有专业能力,将行政诉讼集中到具体的权利博弈中,规避首长出庭存在的“走过场”尴尬。而通过对行政负责人必须出庭的情形进行细化,又弥补了减少“首长出庭制”可能带来的“行政审判效率降低”问题。

当然,这是对此番修正最理想化的期待,但是,回到司法现实来看,尤其是在“强行政、弱司法”仍未得到彻底改变的大背景下,还存在不少担忧。一个最直接的担忧是,这会不会反而助长“民告官不见官”的乱象?

之所以有此担心,首先是因为,在此前司法解释已经明确行政负责人出庭应诉的情形下,民告官不见官其实依然普遍存在。根据中国政法大学学术团队最近在100个城市完成的测评,多数城市行政机关出庭应诉数量普遍很低,其中17个城市居然“零应诉”,行政机关负责人出庭应诉更是流于一纸空文。

此番修正扩大出庭人员范围,显然是意在增加“民告官”的见官率,但是,扩大范围的做法,又会不会成为行政机关主要负责人规避出庭的制度漏洞呢?此外,虽然明确了行政负责人必须出庭的情形,虽然也要求如果不出庭必须给出解释说明,但是,由于缺乏对“重大”“社会关注”的边界界定,这同样可能成为某些行政单位负责人打擦边球的空间。

于此而言,从长远来看,解决“民告官不见官”的问题,需要行政机关负责人法治素养的提升,形成主动以法律定纷止争的行为自觉,但这显然非一日之功。从当下来看,关键依然在于制度细节的设计,规范行政诉讼主体的行为,平衡诉权保护与尊重诉讼规律、司法权与行政权,以最大实现司法新解释的初衷。

本报评论员高亚洲