导读
随着新型城镇化的发展，城市规模不断扩大，部分位于城市周边的县域和综合实力较强的县域正在向城市转型。省人民政府办公厅《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》中提出，加快设市改区步伐，根据国家有关规定积极、有序、稳妥地开展行政区划调整。我省部分县级行政区域已经或正在实现设市改区。从“农村”到“城市”，一系列相应变化或者变革随之发生。如何完成“华丽转身”?怎样避免转型中的误区?县域经济在转型升级中如何把握住方向?最近，省社科联组织专家学者深入我省典型地区调研、思考、建言。
产业升级：急需尽快解决的突出矛盾
张早平
县改区(市)是一个国家城市化进程的必然产物，是市场经济成长过程中的重要标志。可以预期的是，随着我国经济城市化进程的加快，县改区(市)将是一个热门话题，城市化的趋势是不会随着人们的意志而转移的。
县改区(市)，产业转型是关键。县改区(市)前，一般在产业上都存在共同的短腿：工业经济欠发达，服务业发展不成熟，产业层次较低，农业农村人口比重较高。这些问题有可能制约县改区(市)后的发展步伐甚至可能决定县改区(市)后的成败。为此，我们急需尽快研究解决产业升级这个突出矛盾。
1 以园区为载体，加快转型升级
园区经济是现代经济的代表，更是一个地方区域经济的竞争优势所在。从现状来看，我国所有“百强县”无一不是园区经济发达县，凡是园区经济发达的地区，都是区域经济发达的地方，也是城镇化较高的地方。县改区市后要将园区经济作为产业转型升级的重中之重突出抓好。一是通过园区做大经济总量，带动现代服务业的发展;二是通过园区经济的发展吸收更多的农村人口就业，加快城市化进程;三是园区经济能够为地方经济发展提供强有力的财政支撑;四是增加县域人民的平均收入，彻底告别传统的农村经济时代。因此，园区经济可能是决定县改区市以后能否尽快转型的关键要素之一。县改区市后，加快园区经济发展要突出三点：一是区域特色，要围绕资源禀赋发展特色园区;二是突出抓重大项目引进，以大项目带动产业链的形成和产业集群的实现;三是要主动对接更高层次的区域经济，例如苏州的飞地模式值得我们学习借鉴。
2 改造传统农业，加快农业产业融合发展
县改区市后不可能放弃传统农业，但必须对传统农业进行提质改造。美国著名经济学家，1979年诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为，改造传统农业的关键是要引进新的现代农业生产要素，即建立一套适于传统农业改造的制度，从供给和需求两个方面为引进现代农业要素创造条件，对农民进行人力资本投资。另一方面是需要“技术变化”。就制度来说，存在两种主要的方式：命令方式和市场方式。前者依靠国家权力来组织农业生产、分配、交换和消费;后者依靠市场上的经济刺激调节新的农业要素投资。后者的效率要远远高于前者。就技术而言，它是改造传统农业的关键因素。不仅需要寻找特殊的新的生产要素，而且需要寻找传统农民能够接受的新的生产方式。也就是需要从供给和需求两方面探求新的现代农业生产要素。高效农业、休闲农业都是可以选择的举措，要在提高农业的单位附加值上作文章。一是引进现代高效农业项目，政府做好基础服务和推广;二是走出去，学习台湾、韩国等发达地区的成功经验，让少部分从事农业种养业，更多的人从传统农业中走出来，从事服务业等;三是胆子更大一点，利用中央鼓励发展现代农庄经济的契机，在本区域内探索发展一批高水准的现代农庄。
3 依托园区经济，发展现代服务业
县改区(市)有一个硬指标：从事非农业人口要占区域人口总数的70%以上，二三产业占区域经济总量的比重不得低于75%。如何加快农业人口的转移，这是必须面对的现实矛盾，唯一出路是发展第三产业。
改造传统农业需要发展第三产业，加快园区经济发展需要第三产业与之配套。三产业正在发生根本性变革：一二产业与第三产业深度融合，通过第三产业，提升一二产业的市场竞争力，加快一二产业的转型升级。另一方面，通过一二产业的发展，滋生了新的第三产业，这种产业的更新换代正是传统产业转型升级的一个新特征。生产性服务业是现代服务业的核心内容，而现代制造业发展的新趋向是将制造与服务紧密融合在一起。推动制造业与服务业融合，有利于形成聚合效应、倍增效应，加快新旧发展动能和生产体系转换。要以激发制造企业创新活力、发展潜力和转型动力为主线，同时把服务业发展摆在更加突出的位置，促其驶入加速发展的“快车道”，以建设制造业与服务业融合“双创”平台为抓手，围绕制造业与服务业融合关键环节，积极培育新模式新业态，努力把服务业培育成县改区市后培育新兴产业的“新引擎”。在当前国际产业转型中，现代服务业和先进制造业双轮驱动是一个新的规律。一方面，制造业的转型升级必须要有相匹配的生产性服务业作支撑;另一方面先进制造业在发展进程中，本身就会衍生出强大的制造服务业。这种融合既可为服务业发展赢得更大市场空间，又可为制造业升级提供有力支撑。要推动研发与设计、软件与信息服务、质量控制、现代物流、营销渠道等知识密集型服务业与制造业的深度融合与互动，开创现代服务业和先进制造业双赢局面。推进制造业的服务化、定制化和互联网化，一些传统的工业产业，可以从制造领域向服务领域拓展业务。未来的生产性服务业也要努力通过“机器换人”和“互联网+”，走向“智能服务”。可以预计的是县改区市后随着园区经济的发展，必将迎来服务业的飞速发展，首先是生产性服务业的发展。
(作者系省人大法制委委员，长沙大地经济发展研究中心学术委员会主席)
从农村管理者转变为城市管理者
湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校基地
设市改区，不是行政区划的简单变化，不只是名字称号上的改变，它是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果，随之而来的是从规划编制到体制机制到管理理念的全方位的变化。地方政府的角色实现相应的转变：从农村管理者转变为城市管理者。
首先是管理理念上的转变。在我国，县和市(区)的主要区别一般在于，县以农业为主，市(区)则是以工业、服务业为主。设市改区很大程度上是非农产业和新型城镇化发展到一定阶段后的必然趋势。设市改区要求更加重视县域的非农产业发展，进一步做大做强非农产业，增强非农就业机会，吸引更多的农村劳动力向城镇转移。同时，伴随着区域非农产业不断强大，工业反哺农业、城镇反哺农村的能力进一步增强，更加有利于促进城乡一体化。具体而言，一是把工业发展放在突出位置,促进产业集群发展,大力发展特色效益农业; 二是大力推进以人为核心的城镇化,加快推进产城融合,进一步提升城市功能;三是优化投资环境。完善县域内基础设施，改善投资硬环境，加强干部作风建设，引导形成优良的社风民风，形成包容、开放的投资软环境。现代经济中的政府的管理角色大多就是服务功能，在设市改区的过程中，政府的服务功能将得到进一步显现;四是提升环保意识。“绿水青山就是金山银山。”县变为城市或市区，环境保护的意识必须进一步加强，传统的城市化进程往往以牺牲环境为代价，而在现代经济体系，优美的生态环境将是区域竞争的制胜法宝。
其次，实现体制机制的转变。从体制机制转变的要求来看，撤县设区和撤县设市有所差异。撤县设区要从县域相对独立的管理体制向统一管理体制转变，撤县设区后，县域将变为城市的一个区，发展规划必须与城市统筹协调。现实中，部分县域撤县设区后，发展规划、公共服务并未与中心城区统筹协调，老百姓并没有享受到撤县设区应该带来的福利。我省某县撤县设区后公共交通、义务教育等公共服务并未与中心城区实现一体化，老百姓并未享受到撤县设区的实惠。因此，撤县设区后，应以提供服务、改善民生为中心设置机构，县域内相关行政管理部门必须服从要求，理顺好管理体制，实现权力与县域转型后相匹配，以及所在县域与城区公共服务一体化。
撤县设市则要求从“市管县”向“省管县”转变，扩大行政管理权限，使县一级政府具有更大的自主权，减少管理层次，降低制度性交易成本，提高管理效率，带动县域经济“驶入高速发展的快车道”。因此，应积极向上争取更大的管理权限，进入省直管县体制改革试点县范围，争取省直单位对撤县设市后的对口部门领导进行全面的业务培训。通过培训和指导，提高撤县设市后的政府部门的业务工作水平，提高县一级政府的行权能力。同时，撤县设市后，在政府部门设置和编制确定上，应以城市经济和城市管理部门设置为主。
第三，实现规划编制与实施的转变。从规划编制与实施的要求来看，撤县设区要求将县域的发展规划统一纳入中心城区，实现县域交通、产业、能源、环保和公共服务与中心城区一体化，避免城市市辖区面积越来越大，但建成区的比例却并没有因此升高，出现“虚假城市化”的现象。撤县设市则要求树立“多中心”规划理念，以城市群为主体形态推进新型城镇化，除了中心城区这一“主中心”以外，还应该在周边地区规划相应的“副中心”，疏解中心城区部分功能，解决中心城区日益严重的“城市病”问题。同时，通过完善公共服务功能，做大做强“副中心”，形成等级规模合理、功能清晰、相互密切联系的新型城镇体系。
(执笔：瞿理铜)
在嬗变中把握住方向
周文杰
面对经济全球化、新型城镇化、经济转型升级、发展新常态等多重挑战，县域经济在嬗变中如何看清自我，找准定位，既是一个现实问题，也是一个理论问题。如何破解县域经济发展在转型时期的难题，找到转型时期县域经济发展的新路径。顺应经济社会发展大势，必须紧紧围绕几个关键词：创新、开放和协调。
创新是实现县域经济转型升级的核心。创新是历史进步的动力，是引领发展的第一动力。它决定着发展思路、发展方向和发展面貌，决定着发展的速度、规模、结构、质量和效益。创新不仅意味着要摆脱过往发展的路径依赖，摒弃旧有的思维定势和发展模式，还意味着要有新办法、好办法。要在现实层面上，破除体制机制藩篱，唤醒沉睡的各种资源要素，全面激发市场、政府发展的新功能。县域经济发展，特别是像湖南这样内陆地区的县域经济发展，大多面临着产业同质化现象越来越严重，产品销路不畅;产业发展不起来，企业难引进等问题。如何破解这种困局，唯有创新。首先是观念要创新。在发展产业层次不高、资源要素短缺、城乡二元结构明显等重重困难面前，县域经济有没有前途，能不能发展?答案是肯定的，决策者必须有信心、有决心、有雄心。今天，县域经济随着时代潮流从“农村经济阶段”、“乡镇企业发展阶段”向工业化、现代化、城镇化、信息化、数字化的“五化”阶段迈进，要充分认识到“五化”是县域经济发展的新机遇。在“五化”阶段，再不能就农业论农业，就农村论农村，而应该以市场为导向，因地制宜，“宜农则农”“宜工则工”“宜商则商”“宜游则游”，抓住当地区域的比较优势，优化配置资源，将农村的资源、城市的消费和支柱产业、农民就业等有机结合起来。要打破单一产业发展思路，推动一、二、三产业融合发展，要选准主导产业，开拓空间市场，培育新兴业态，要以工业化为核心，城镇化为方向。要把创造最佳投资环境和最佳人居环境，作为县域经济发展的最重要目标，及时转变政府职能，增强规划、服务和经营意识，用“投资环境是县域经济发展第一竞争力”的思想理念去引进企业，用“企业是第二产业，政府是第三产业，干的就是服务业”的实际行动去留住企业。在发展过程中，还可以通过“退散进集、腾笼换鸟、机器换网(互联网)、亩均税收”等措施占领转型升级的制高点。
开放是实现县域经济转型升级的关键。现代县域经济不是县内经济，县域经济发展要依托本地发展，要依靠本地资源，但绝不能画地为牢，自我设限，县域经济必须是开放型经济，只有开放才有出路。转型升级条件下的县域经济更要求以大开放的视野，在更大的区域内进行资源配置，必须跳出县域范围，不再局限于“就近配套”“梯度转移”等旧观念、老办法，而是要在全国乃至世界范围内去寻觅项目、寻找资金、寻求发展，努力确定全球化竞争优势。必须顺应经济市场化、市场国际化的大趋势，按照比较优势的原则和开放型经济的思路来提高区域块状经济的发展水平。特别是内陆地区、发展落后地区的县域经济，更应走出一条外向带动、后来居上跨越式发展的新路。县域经济的开放性同样体现在特色化、多样化上。县是一个特定的地理空间，有其独特的历史人文、特定资源，充分利用这些特色，做到“人无我有、人有我新、人少我多、人多我特”，这样就有了单个特色化，整体多样化，其竞争优势就显现出来了。特色产业一、二、三产业都可以搞，特色就是优势，优势就是竞争力，发展特色经济，关键在特色产业，并逐步形成特色产业集群，从而实现以特色产业带动整体发展。开放要在改革上“放手”，鼓励县域经济突破体制障碍;要在政策上“放活”，保护县域经济政策创新;要在管理上“放松”，扩大县域经济自主权。县域经济是蕴涵潜力、充满活力的区域经济，有其自身固有内涵的综合性，它既是农村经济和城市经济的综合体，也是一、二、三产业的综合体，还贯穿投资、生产、流通、分配、消费等全过程。转型时期发展县域经济，既要以农业、农民、农村经济为主体，更要以工业化、城镇化、现代化为目标方向。
协调是实现县域经济转型升级的保证。县域经济是农村发达、小城镇发展、农民致富的重要途径。发展县域经济，“三农”问题不可避免，因此，转型升级中的县域经济发展，必须全县一体规划，一个蓝图，并确保在全县范围内进行资源合理配置、产业全面协调发展、城乡之间融合发展，并达到新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，以此化解“统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹物质文明和精神文明发展”这一困扰中国城镇化、现代化进程的“三大难”问题。协调的前提是发展，在转型升级的新形势下，要以工业园区为重点，实现县域工业新突破。工业园区是工业化和城镇化的结合点，是县域扩大开放的重要载体和承接项目的最佳平台。要富裕农民，就必须减少农民，农村工业化、农村城镇化是重中之重。抓园区、抓工业、抓城镇化要有机结合起来，变“造园”为“造城”。这样，既发展了一二产业，又发展了三产业，既拉动了生产，又带动了消费。要做大做强农业产业化龙头企业，实现县域农业的新发展。农业产业化是富民强县的有效途径，农业产业化的发展必须依赖于龙头企业的带动。这是与农业结合、与农民结合首要途径。县域经济是城乡一体化经济，既要看经济数据，又要看资源环境，还要看人文环境。既要看发展速度，又要看环境质量，从而实现“望得见山、看得见水、记得住乡愁、留得住乡思”的绿色发展。
(作者系株洲市社科联(院)党组书记、主席)
