赋予和保护农民财产权利:深化农村改革的一条主线

2017-01-04 06:44:22  [来源:华声在线]    [责编:曾晓晨]
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赋予和保护农民财产权利:

深化农村改革的一条主线

——访法学博士、北京市农村研究中心研究员张英洪

张英洪 通讯员 摄

美丽乡村

2016年12月31日,长沙市望城区高塘岭街道团山湖村,漂亮的民房点缀在小河四周。2016年,该区完成了22个市级美丽乡村示范村、特色村建设。记者 田超 通讯员 唐杰 摄影报道

记者 奉清清

专家简介

张英洪,法学博士,北京农研中心研究员。主要从事农村问题研究,已出版的主要著作有农民权利研究系列作品《给农民以宪法关怀》《农民权利论》《农民、公民权与国家》《认真对待农民权利》,以及新型城市化和城乡一体化研究系列作品《新市民》《北京市城乡基本公共服务问题研究》《北京市新型城市化研究》《北京市城乡发展一体化进程研究》《农民荒》《北京市法治城市化研究》等,目前正在从事农民财产权系列研究。

中央历来高度重视“三农”工作。2016年12月中旬召开的中央经济工作会议强调,“深化农村产权制度改革,明晰农村集体产权归属,赋予农民更加充分的财产权利。”那么,我们该如何理解“财产权利”?“ 充分的财产权利”有怎样深刻的内涵?它在“三农”问题中有着怎样的决定性意义?如何在全面深化农村改革中“强农富农”,解决我国长期存在的“三农”问题,全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的中国梦?记者日前采访了湘籍学者、法学博士、北京农研中心研究员张英洪。

1 赋予和保护农民的财产权利,是全面深化农村改革的一条主线

湖南日报:记者观察到,作为一个法学博士,您在研究“三农”问题时,更多的是关注农民权益、自由尊严、公平正义等问题。您出版的《农民权利论》专著和专文《赋予农民更充分的财产权利》,特别探讨了农民的财产权赋予与保护问题。请问这个问题的重要意义在哪里?

张英洪:赋予和保护农民的财产权利,是全面深化农村改革的一条主线,对于解决我国长期存在的“三农”问题,全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有极其重要的现实意义和长远的战略意义。

孟子说:“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。”财产权制度是一个国家最重要的基础性制度之一,它不仅关乎个人和家庭的自由幸福,更关乎一个国家和民族的兴旺发达,关乎社会的公平正义。产权制度是社会主义市场经济的基石,是社会文明进步的重要标志。没有财产权,就没有市场经济,没有自由和繁荣,也没有道德和文明。保护财产权是实现民富国强最有效的法宝之一。

随着社会主义市场经济的不断发展,财产权利的重要作用日益凸显。改革以来,党和国家不断加强财产权的保护。2016年11月27日,中共中央、国务院对外发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计政策,文件对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了全面部署,这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

2 农民有两重含义,以三种形态存在

湖南日报:我们知道,农民既是个群体的概念,也是个体的特指。那么,作为农民,他们的身份有什么样的内涵?

张英洪:在中国,农民的概念有些特殊,包括了作为职业的农民和作为身份的农民两重含义。作为职业的农民好理解,就是以农业为职业的人群,这是全世界普遍认同的概念。作为身份的农民是中国特有的一个社会现象,就是拥有农业户籍身份的人。拥有农业户籍,不管你是否进城务工当了工人,或经商做了商人,或成为了企业家,都被赋予农民身份,叫农民工,或者农民企业家等等。这是上个世纪50年我国实行城乡二元户籍制度的结果。从2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见出台,至2016年9月,全国31个省市区都实行了户籍改革,取消了农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为“居民户口”,我国自1958年开始建立的城乡二元户籍制度从此成为历史。

户籍制度改革后,我国事实上存在三种不同形态的农民:一是作为集体经济组织的成员,拥有土地承包经营权的农民,可以称之为土地承包型农民,这是取得农村土地承包经营权资格的原初农民;二是随着承包权与经营权的分离,通过流转承包土地而从事农业生产经营的农民,这可称之为土地流转型农民;三是为农业生产的产前产中产后各环节提供社会化服务的人员,暂且称之为社会服务型农民。一个有趣的现象是:服务型农民作为一个新型农民群体,正呈逐年增加的趋势。据有的专家研究,美国农业人口占全国人口的2%,而为农业服务的服务业人口占全国人口的比重高达17-20%,平均一个农民有8至10人为其服务。这三种从事农业生产和服务的人员,就是我国农业现代化进程中不同形态的新型职业农民群体。

3 通过农村集体产权改革,明晰农民对集体资产的财产权利是一个重大课题

湖南日报:那么,作为农民,他们的财产权包括哪些?

张英洪:农民的财产权主要包括拥有集体资产等财产权和拥有住房等个人财产权。个人财产权比较清晰,现在面临的重大课题是要通过农村集体产权制度改革,明晰农民对集体资产的财产权利。农民拥有集体资产的权利,包括对承包地(耕地、林地、草地等)、宅基地、集体建设用地、账面集体资产等在内的全部集体所有资产拥有的财产权利。

具体而言,我国农村集体资产包括集体土地等资源性资产、参与市场交易的经营性资产、用于社区公共服务的非经营性资产三大类。根据第二次全国土地调查,以2009年12月31日为标准时点汇总调查数据显示,我国农村集体土地总面积为66.9亿元,其中农用地55.3亿亩、建设用地3.1亿亩。据全国农村集体经济组织账面资产(不包括资源性资产)总额为2.86万亿元,村均493.6万元。另据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组研究,2012年我国农村净资产达127万亿元,其中所有权属于集体的为87.35万亿元,占68.62%。这么庞大的数据从一个侧面说明,农村集体产权改革多么重要意义是多么重大!

4 赋予和保护农民的财产权利,是解决“三农”问题的“金钥匙”

湖南日报:从现实看,中央对“三农”问题的解决,是高度重视的,连续10多年的“1号”文件都致力于“三农”问题的解决。而显然,“三农”问题的解决,决非一日之功。您认为,从财产权破题,可以找到一把解开“三农”问题的“钥匙”吗?

张英洪:是的,可以这么理解。

由于我国的特殊国情,长期制约我国“三农”发展的深层次体制因素有两个最基本的方面,一是农村集体所有制,二是城乡二元体制。农村集体所有制最大的问题是农民的财产权利归属不清晰,城乡二元结构最大的问题是农民的基本权利不平等。解决“三农”问题有两个最基本的方面,一是要改革农村集体所有制,推进和深化农村集体产权制度改革,赋予农民更加充分的财产权利;二是要破除城乡二元结构,推进城乡一体化,赋予农民平等的公民权利。这是解决“三农”问题的两把“金钥匙”。

秘鲁经济学家德·索托在《资本的秘密》一书中揭示,发展中国家贫穷的重要原因是没能把资产转化成为资本,缺乏财产权的表达机制。同样道理,我国农民问题的重要原因之一,也就是缺乏财产权利的制度安排。农民拥有的巨额集体资产,不能转化为农民的财产权利,可看做引发“三农”问题的重要根源之一。要实现农民对集体资产的财产权利,就必须推进农村集体产权制度改革。其基本路径就是以股份合作制方式,将传统的所谓“共同共有”的集体产权,改革为“按份共有”,折股量化到户到人,实现“资产变股权、农民当股东”。

实践证明,按照股份合作制的方式推进农村集体产权制度改革,是赋予农民对集体资产拥有财产权利最现实、最有效的方式。可以肯定的是,赋予和保护农民的财产权利,是解决“三农”问题的根本途径之一。

5 对农民财产权利要赋权与护权并重

湖南日报:山道弯弯!城乡二元结构注定了农民获得财富更加艰难,保有和让自己的财富增值更为不易。在现实中,惠农政策不到位甚至走样的事情累见不鲜,侵害农民财产权利的事情时有发生,令人扼腕。请您谈谈如何结合中央政策文件的落实赋予和保护农民的财产权利?

张英洪:可以说,赋予和保护农民财产权利任重道远。

还是要从财产权说起。完整的财产权具有占有、使用、收益和处分四大权能。由于历史的原因,农民对集体所有资产的产权权能没有同步实现。这不但严重限制了农民财产权的实现,制约了农民财产性收入的增加,同时也严重阻碍了国家治理的现代化。这就需要我们从推进国家治理现代化的高度,全面深化农村集体产权制度改革,加快推进以财产权利为重点的现代国家制度建设。这里有两个方面的含义,一个是要赋予农民更加充分的财产权利,二是要保护农民正当合法的财产权利,要实行赋权与护权并重。

在赋予农民更加充分的财产权利上,要全面深化农村集体产权制度改革,当前的重点任务有4个方面:

一是在对承包地赋权上,目前国家对承包地的赋权是最多的。现行法律已赋予农民对承包地享有占有权、使用权、收益权以及流转权等部分处分权。《土地承包法》还规定农民进城转为非农业户口要交回承包地。党的十八届三中全会《决定》提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。但这6项赋权政策正处在试点之中。我认为对承包地的赋权重在赋予农民更充分的处分权能,特别是要确保承包权不受到来自所有权和经营权的前后夹击与双重损害。

二是在宅基地赋权上,国家赋权还很不充分。《物权法》只赋予农民对宅基地享有占有、使用两项权利。十八届三中全会《决定》提出选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。应当修改《物权法》,赋予农民对宅基地占有、使用、收益和处分的充分权能,扩大农民住宅市场交易半径。特别是要实现和保障农民由目前房地分离的产权结构为房地一体化的产权结构,要为农民办理合法权威的住宅产权证书,使农民享有充分的住宅财产权。

三是在对集体经营性建设用地赋权上,关键是国家要赋予农民集体的土地发展权,使集体经营性建设用地与国有土地平等入市、同权同价。十八届三中全会《决定》提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。这是一个积极的信号,更是良好的开端。希望加快修改《土地管理法》,确保城乡土地权利平等,加快建设城乡统一的建设用地市场,维护和发展农民土地财产权。

四是在对集体经营性资产赋权上,十八届三中全会《决定》提出,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。对集体资产股份的赋权,必须通过推进和深化农村集体产权制度改革、积极发展农民股份合作的途径才能实现。最新发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,对推进农村集体产权制度改革提出了明确要求。这是一个制定得很好的政策文件,对农村集体产权改革的思路已相当清晰,关键在于各地结合实际加以推进,并逐步将农村集体产权制度改革的实践成果上升转化为制度成果。

在保护农民正当合法的财产权利上,要全面推进依法治国。赋予农民产权是一件大事,保护农民产权同样是一件大事。如果已经赋予的农民产权得不到切实有效的保障,赋权的意义就会付之东流。财产权的有效保护和实现是经济社会持续健康发展的基础。加强农民产权保护,根本之策是着眼于建设法治中国,全面推进依法治国。在保护农民产权上有三个层面的着力点,一是要把保护农民产权作为解决“三农”问题的重要突破口和重要抓手,作为推进农业供给侧结构性改革的重要内容;二是要把加强对农民产权保护的制度建设和法律保护作为重大任务;三是要坚决制止和消除一些地方的非法暴力强征强拆现象,严格追究任何侵犯农民土地和住宅等产权的非法行为。

6 稳步推进“三权分置”改革, 不断扩展农民的财产权利

湖南日报: 2016年10月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式提出实行所有权、承包权、经营权“三权分置”。您能简单介绍一下“三权分置”的含义吗?如何通过“三权分置”增进和维护农民的财产权益?

张英洪:2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确指出“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,并对推动“三权分置”改革提出了具体要求。虽然《意见》说的是农村土地的“三权分置”,但实际上“三权分置”只针对农村的承包地,并不涉及宅基地、农村集体建设用地等农村其他土地。在“三权分置”中,集体所有权是根本,农户承包权是核心,土地经营权是关键。在集体所有权问题上,最大的难题是,农民集体如何有效行使集体土地所有权。

回答这个问题,需要解决几个关键环节:一是行使集体土地所有权的集体经济组织如何依法注册登记为代表农民集体利益的法人组织;二是集体经济组织如何建立健全民主议事机制以确保农民个人或农户代表充分参与民主管理;三是一旦村干部或其他组织与个人损害农民集体利益时如何制度化地纠正与处置等。

“三权分置”实质上是由三个主体分享农村承包地的权利,农民集体享有所有权,农户享有承包权,经营者享有土地经营权。三者的权利都应当受到法律的合理保护。三权保护的核心是要处理好承包权与所有权的关系以及承包权与经营权的关系。在承包权与所有权关系上,承包权是从集体所有权中独立出来的相对比较完整的财产权利,每个农户既是集体土地所有权的权利主体之一,又是承包权人。在承包权与经营权关系上,土地经营权则是从承包权派生出来的权利,农户既可以行使承包权,又可以行使经营权,也可以流转经营权。承包权与经营权可以是合一的,也可以是分离的。具体是何种形式,要尊重农民的自主选择权。

需要强调的是,日前出台的《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,对农村集体产权制度改革的目的、任务、导向做了充分的阐述,强调“坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营基础性地位,探索集体经济新的实现形式和运行机制,不断解放和发展农村社会生产力,促进农业发展、农民富裕、农村繁荣”。 这与推动“三权分置”的目的是一样的,都是增进集体经济、维护农民的财产权益。

总之,产权的细分与保护,是现代国家构建文明秩序和维护长治久安的重要制度基础。赋予和保护农民的财产权利,对于破解“三农”问题,实现国泰民安意义深远。